制定我国国家经济安全法的必要性与可行性

2010/12/1 0:00:00

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制定我国国家经济安全法的必要性与可行性
顾海兵 刘国鹏

  [摘要]随着生产力的发展,经济安全在整个国家安全体系中的地位越来越突出。目前我国尚缺乏对应的独立的经济安全法律。制定《国家经济安全法》有利于经济安全问题处理的程序化,也有利于预防经济安全问题,为我国经济发展提供重要的防护屏障。目前我国已经具备了制定《国家经济安全法》的认识基础、法律基础和机构基础。
  [关键词]国家安全 国家经济安全法 产业安全 农业安全
  [中图分类号]D922.29 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2008)02-0062-04
  [作者简介]顾海兵(1959—),江苏响水人,中国人民大学经济学院教授,中国人民大学校务委员会委员。研究方向:宏观经济学、公共管理、教育研究与创新设计等;曹帆(1985—),江西鄱阳人,中国人民大学经济学院硕士研究生。研究方向:经济预测,产业安全;刘国鹏(1985—),山东潍坊人。中国人民大学经济学院硕士研究生。研究方向:产业经济学。
  
  国家经济安全是国家安全体系的一个重要部分,经济安全关系到一国经济实力、国防实力乃至国际地位。冷战结束后,随着经济全球化的迅猛发展,特别是我国加入WTO,国家、区域间的联系愈加紧密,随之而来的贸易纠纷、经济壁垒等国家经济安全问题也愈加凸显。如何维护国家经济安全,成为社会各界关注的焦点。我们认为,维护国家经济安全的根本在于提供制度基础,从预防做起,以监测为手段,保障重点资源、重点行业、重点区域,促进国民经济持续优质稳定发展,而这些目的、原则及手段都需要通过法律明晰化。目前,我国尚没有对应的独立的经济安全法律,只是在几部法律法规中有一些零星的经济安全条款,不能形成全面预防、集中应对的功能。由此,应尽早结合国情及国际发展趋势,制定中国的《国家经济安全法》。
  
  一、文献综述
  近年来学者们从不同视角提出了自己的对策和建议。吴炯(2002)认为我国改革开放以来已经形成保障国家经济安全的经验,应上升为法律。谢莹(2005)认为国家产业安全是各国研究国家经济安全问题的立足点和出发点,第一次系统地提出了完善我国产业安全法律制度建设的若干建议。持类似观点的还有史忠良(2002)、卢新德(2004),认为应当建立健全经济安全法规体系,以法规规范各经济主体的行为,确保国家经济安全。李娅、陈华(2006)认为,应借鉴欧美发达国家的经验,把反垄断法作为对外资并购管制的首要任务,并将其确立为外资并购立法的原则,促进有效竞争,保护民族工业的发展。杨利华(2007)认为,维护我国对外贸易安全乃至国家经济安全应制定科学、系统、严密的知识产权法律制度,使知识产权的确认、行使与保护于法有据、有法可依,减少和弥补制度上的空白。
  李春华、董文晶(2004)认为,应及时废止、修改和制定有关农业法律法规,建立一套既有利于保护和支持农业发展,又有利于促进农业市场化的农业法律制度,使之既能适应WTO规则要求,又能充分保障我国农业、农村经济发展和农民利益。李宪建(2007)指出,目前一些国家已通过各种立法和行政规定,来限制他国企业进入自己的敏感产业”,如对军事工业、本国企业竞争力极为脆弱的产业、较大程度涉及国家政治及军事生活的产业严格实行政府准入制度。我国入世过渡期刚刚结束,在敏感产业发展中,更应注意外资进入这些产业对国家经济安全的影响问题,加强对敏感行业的立法。
  
  二、制定《国家经济安全法》的必要性
  1.有法可依——《国家经济安全法》是保障我国经济安全以及国家安全的基石
  改革开放30,我国的GDP总额已由1978年的3645.2亿元增加到2007年的246619亿元,对外贸易总额也达到了21738亿美元;2003年底,我国人均GDP突破1000美元,人均1000~3000美元阶段被普遍认为是结构变动最为剧烈、各种矛盾最为集中和突出的时期,经济安全形势同样存在诸多挑战。可以说,经济基础的巨大变化带来的国家经济安全问题,已经成为一个重大的理论和现实问题。《国家经济安全法》作为一部处理和预防经济安全重大问题的法律,直接关系到一国的经济安全。理论和实践均表明:一国经济基础的安全,将直接决定该国政治、军事、文化、科技等其它层面的国家安全,直接关系到国家竞争力乃至国家民族的生死存亡。市场经济同时也是法制经济,经济安全法可以有效防止经济安全中的系统性风险,为我国社会主义市场经济体制的完善和有效运行提供一种安全机制,有利于实现我国经济的持续优质稳定发展。
  从国际态势来看,苏联剧变、东欧解体后,随着新的国际政治、经济格局的调整,以军事安全为首位的传统国家安全逐渐让位于以经济安全为核心的非传统国家安全,各国更加重视以经济为基础的综合国力的较量。世界主要国家都非常注重采取法律手段、经济手段、政治手段乃至军事手段来保证本国的经济安全。其中,法律手段是保障国家经济安全的基础。

2.执法有据——制定《国家经济安全法》有利于经济安全问题处理的程序化、制度化和法制化,有利于经济安全问题的解决步入良性轨道
  我国建立完善社会主义市场经济体制的改革正处于攻坚阶段,在这种转型大背景下产生和存在的经济安全问题,具有长期性、结构性和震荡性,同时也具有其转换性和可变性的特点。《国家经济安全法》可以为我们处理经济安全问题提供法律依据,有利于减小我国市场经济体制改革的风险和成本,有利于促进中国特色市场经济体制的完善和发展。
  从国际角度看,经济全球化是世界经济发展的大趋势,当前我国的经济安全面临全球化的诸多挑战。以产品市场安全为例,2004年国家工商行政管理总局公平交易局的调查报告显示,微软占有我国电脑操作系统市场的95%,利乐公司占有我国软包装产品市场的95%,米其林公司占有中国子午线轮胎市场的70%,思科公司占有我国网络设备市场的60%,柯达公司占有我国感光材料市场超过50%,诺基亚、摩托罗拉等跨国公司共同占有我国手机市场的70%,IBM占有中国IA服务器市场的19.3%,索尼公司占有我国相机市场的18%,跨国公司日益扩大的市场份额和强大的市场力量,直接挤压我国的民族工业、威胁我国的经济安全。以知识产权为例,加入WTO,在华跨国企业为了取得市场竞争优势和有利地位,加快了其在华的知识产权战略,大量申请专利。目前我国除了在中药、非酒精饮料、食品等传统的低端产品领域还占有一定优势外,在计算机应用、药物制剂、电视系统、半导体器件、移动通讯、通讯运输设备等领域,国内公司拥有的专利数还不到国外公司拥有量的1/4。此外,许多产业的核心技术都掌握在跨国公司手中。我国知识产权的危机预警和管理机制的建立迫切需要相关法律的指导。从这个角度看,制定《国家经济安全法》有利于我国迎接经济全球化带来的经济安全方面的挑战,有利于我国经济安全问题处理的程序化、制度化和法制化,有利于经济安全问题的解决步入良性轨道。
  3.善法有防——制定《国家经济安全法》有利于预防经济安全问题,防患于未然,为经济安全提供重要的防护屏障
  一部高质量的《国家经济安全法》不仅可以规定处理明显经济安全问题的程序和原则,而且可以通过其监测预警系统,为防范潜在的经济安全问题做出明确要求,成为国家经济安全的重要防护屏障。重要资源储备是一国防范潜在经济安全问题的基本手段,而国家战略储备制度的建立和运行则需要相应的法律来做支撑。美国、日本等主要国家为了保障本国的粮食安全和石油安全,都先后以法律的形式规定了本国的粮食储备和石油储备的相关问题,保障了本国的粮食安全和能源安全。作为世界第二大能源生产国和消费国,我国的能源安全存在着诸多问题和挑战,主要表现在:作为世界第二大石油消费国,我国的石油供应越来越依赖于国际市场。根据国际能源机构的预测,2010年我国石油对外依存度为50%,2020年的石油对外依存度将超过60%;而且,石油进口的60%来源于中东,进口来源比较单一;又缺乏真正意义上的国家石油战略储备。研究表明,2010,45种主要矿产中,石油、天然气、铀、铝、铁、铜、金、银、铂族金属、镍、金刚石、硫、硼、耐火粘土、磷和石棉等20种矿产都不能保证需求。而《国家经济安全法》可以针对此类问题,做出明确的规定和要求。
  
  三、制定《国家经济安全法》的可行性
  1.认识基础
  在经济全球化和全方位对外开放的背景下,注意时刻维护国家经济安全已经成为我国经济工作当中的一项指导原则和方针。在2002年的全国金融工作会议上,江泽民明确指出,金融安全是国家经济安全的核心。经济发展中最大的风险往往是金融危机。必须要把加强金融监管作为金融工作的重中之重。健全金融监管的法律法规。有些金融、经济法律法规需要修订,有些需要根据法律制定相关法规和规章制度,完善监管细则,提高监管法律法规的可操作性和有效性,使金融监管做到有法可依、依法必究。党的十六大更是第一次把维护国家经济安全写进党的代表大会的文献。根据科学发展观的要求,胡锦涛同志曾指出,对有利条件要充分把握、充分利用,对困难和风险则要有清醒认识,妥善应对,采取有效措施,努力克服困难、防范风险,把不利影响减少到最低程度,确保我国经济的稳定发展和安全。粮食安全和金融安全等等一直是近几年政府工作报告的重点,提出要加强对粮食生产、消费、库存及进出口的监测和调控,建立和完善粮食安全预警系统,维护粮食市场稳定。要切实防范和化解金融风险,维护金融稳定和安全。所有这些都为我国制定《国家经济安全法》提供了充分的认识基础。
  2.法律基础
  目前,在农业、金融、外贸等领域,我国都已颁布了相应涉及经济安全的法律法规,为我国制定《国家经济安全法》奠定了了法律基础。在农牧渔业领域,我国已颁行的法律法规有《森林法》、《草原法》、《畜牧法》等;能源保护法律法规有《电力法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《再生能源法》、《专属经济区大陆架法》等;在金融领域,法律法规包括《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》、《反洗钱法》等;为了保护我国的外贸安全,国家相继颁布了《对外贸易法》、《商标法》、《专利法》、《合同法》等法律法规;保障企业安全和反垄断方面的法律法规有《外资企业法》、《公司法》、《反垄断法》等。上述法律法规中的部分条款都可以吸收到《国家经济安全法》。2002年修订的《农业法》新增粮食安全一章,其中大量条款涉及保证粮食产量和粮食市场稳定的制度,如耕地保护制度、粮食主产区的扶持、部分粮食品种保护价制度、粮食安全预警制度等。《节约能源法》对工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能都做出了具体的规定,虽然一些规定稍显粗略或过于原则性,但对于初步认识节能的各种可行手段还是大有裨益的。至于各种金融、外贸法律法规,更是为制定《国家经济安全法》提供了丰富的内容。

3.机构基础
  我国已经存在不少与经济安全有关的政府机构,比如商务部的国家保护知识产权工作小组办公室和产业损害调查局、国家发改委的国家物资储备局、央行的金融稳定局等等,这些机构在我国经济长期健康、快速增长过程中起到了相当大的作用,积累了许多维护国家经济安全的经验,为制定《国家经济安全法》提供了机构基础。2004,为加强我国知识产权保护工作,国务院成立国家保护知识产权工作小组,由公安部、商务部、国资委、海关总署、工商总局、知识产权局等17个成员单位组成,办公室设在商务部,负责研究知识产权保护工作规划、组织协调知识产权保护专项行动等;同属商务部的产业损害调查局则通过对反倾销、反补贴等案件的审查和产业损害预警机制等手段,保护本国产业的稳定发展及本国企业的正当利益。国家物资储备局和储备物资管理局(办事处)、基层单位一起致力于发展我国重要物资储备事业。此外,我国还有其它许多的机构,肩负着不同的任务,但都有着成功维护我国经济各领域稳定运行的经验。
  4.借鉴基础
  美日等发达国家关于国家经济安全法的内容蕴含在其经济法的各个领域,可以为我国《国家经济安全法》的制定提供立法借鉴。
  美国与经济安全相关的法律都已相对成熟。在能源领域,从第一次石油危机后通过的《能源政策与节约法案》,1977年的《能源组织法案》,1992年鼓励石油供应的《能源政策法案》,再到2006年鼓励企业节能使用新能源的《国家能源政策法》,基于健全的法律体系,美国建立起政府主导、高效的能源控制和储备系统;在外贸领域,美国有1974年的《贸易法》、1930年的《关税法》等传统的贸易法案,有保护知识产权“301条款、贸易法“201条款、关税法“337条款、著名的《伯德修正案》等,这些条款对知识产权保护,关税政策的执行提供了有力的法律依据;美国农业保护是以农业法为基础,加上农业各领域法律,重要的有1932年的《农业调整法》、1996年的《联邦农业完善和改革法》,20077月美国参议院又通过了新的《农业法》,以上法律直接或间接保障了美国农业的安全;美国是金融监管较为严厉的国家,1933年的《银行法》、1934年的《证券交易法》和1999年的《金融服务现代化法案》、1913年的《联邦储备法》等对银行、证券、保险三方面统一规定,注重对外资金融机构的监管。
  日本围绕能源安全建立了一个以石油安全储备、新能源开发和利用、节约能源为主体的三位一体的法律构架,日本《石油储备法》、《石油公团法》保证了日本石油储备机制,《新能源开发法》及2002年的《能源政策基本法》规定了经济产业省集中能源安全管理制度;为确保粮食供应,日本的农业安全法律体系以《食物、农业、农村基本法》为核心,粮食储备、农产品贸易保护、政府补贴、耕地保护等四个领域的具体法律紧密关联;在金融领域日本出台了《证券交易法》、《外汇及外贸管理法》、《金融再生关联法案》等防范金融风险和维护金融安全。尤其值得一提的是《禁止垄断法》在日本经济法律体系中处于核心位置,扮演着经济宪法的角色。日本在涉及国与国贸易问题上,不仅利用经合组织(OECD)内部的通报、协议或调停机制,还与其它发达国家相互缔结了关于开展《禁止垄断法》合作的协定,这提供了在发生国外冲击危害本国经济安全时防护和应对的一种机制。
  总而言之,一方面《国家经济安全法》是保障我国经济安全乃至国家安全的基石,制定《国家经济安全法》有利于经济安全问题处理的程序化,也有利于预防经济安全问题,为我国经济发展提供重要的防护屏障,另一方面,我国已经具备了制定《国家经济安全法》的认识基础、法律基础、机构基础和借鉴基础,《国家经济安全法》的出台应是水到渠成的事情。

 

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